Der Pisa-Schock: Kita-Finanzierungen und -Konzepte auf den Prüfstand!

Angelika Diller

Schlimmer hat's nicht kommen können: "Die Schule der Nation" erhält im internationalen Vergleich miserable Noten und offenbart einen sozial- und bildungspolitischen Skandal. Das Bildungsniveau der Schüler/innen liegt im unteren Drittel, und das System Schule ist nicht in der Lage, soziale Ungleichheiten auszugleichen. Im Zentrum der Pisa-Studie steht zwar die Misserfolgsstory der Schule, betroffen aber ist das gesamte Bildungssystem. Folgerichtig sind auch die Kitas "im Visier". Denn die Tageseinrichtungen sind seit über 30 Jahren die erste Stufe des Bildungswesens und sie haben einen Auftrag des Kinder- und Jugendhilfegesetzes, das allen Kindern das Recht auf Bildung, Erziehung und Chancengleichheit verspricht.

Beide Kernaufgaben, der Bildungsauftrag und das Herstellen von Chancengleichheit, stehen aber bei der Mehrzahl der politischen Entscheidungsträger schon längst zur Disposition. Im Zuge von Sparpolitik und marktorientierter Steuerung wurden diese gesellschaftlichen Aufgaben verdrängt. Pisa öffnet den Blick auf die katastrophalen Auswirkungen, die diese Politik schon jetzt hat. Auch wenn's manchem weh tut. Die "Nebenwirkungen" der Kita-Politik von Bund, Ländern und Gemeinden müssen auf den Prüfstand, ein kritischer Blick auf die sozial- und bildungspolitischen Entwicklungen der letzten Jahre ist angesagt.

Der Blick zurück: Von der pädagogischen Insel zum Dienstleistungsangebot

Betrachtet man die Entwicklung der Kindertageseinrichtungen in den alten Bundesländern, so kann man ihnen eine "steile Nachkriegskarriere" bestätigen. Politischer Hintergrund war der sog. Sputnikschock. Der damaligen UDSSR war die erste Mondlandung gelungen; dieser technische Vorsprung alarmierte die westliche Welt, löste umfassende Bildungsreformen aus und führte auch zu einer bildungspolitischen Neubewertung der Kindergärten. Ein Meilenstein dieser Reformbewegung war 1970 die Aufnahme der Kindergärten in den Bildungsgesamtplan. Mit dieser Entscheidung wurde der Elementarbereich als erste Stufe des Bildungswesens fachpolitisch aufgewertet.

Eine weitere wichtige Etappe in der fachpolitischen Entwicklung ist die Verankerung im Kinder- und Jugendhilfegesetz und die darin festgelegte Zuständigkeit der Bundesländer, die eigene Ausführungsbestimmungen erlassen haben. Im Unterschied zu anderen Sozialgesetzen ist das KJHG - bezogen auf die Tageseinrichtungen für Kinder - nicht defizitorientiert, sondern formuliert einen sozialrechtlichen Anspruch. Im Vordergrund stehen die Herstellung von Chancengleichheit und der ganzheitliche Auftrag "Bildung, Erziehung und Betreuung". Mehrere umfassende Modellphasen auf Bundes- und Länderebene haben erheblich zur fachlichen Qualifizierung dieses Auftrages beigetragen und den Qualitätssprung von der Verwahranstalt der Nachkriegszeit zur anerkannten Erziehungs- und Bildungseinrichtung ermöglicht.

Höhepunkt und Wendepunkt fachpolitischer Entwicklung ist die Einführung des Rechtsanspruches auf einen Kindergartenplatz. Seine Umsetzung hat eine neue Ära eingeleitet. Der gesetzlich geforderte flächendeckende Ausbau forcierte den längst überfälligen Kurswechsel der Einrichtungen von der "pädagogischen Insel" zu einem Dienstleistungsangebot, das sich den Regeln des Marktes von Angebot und Nachfrage stellen muss.

Aber wer glaubte, die Umsetzung des Rechtsanspruches, der Eltern in den alten Bundesländern ein 4- bis maximal 6-stündiges Betreuungsangebot für ihre drei bis sechsjährigen Kinder zusicherte, würde zu einer zufriedenstellenden Angebotsstruktur führen, irrte gründlich. Das Gegenteil passierte: Die Steuerung der öffentlichen Jugendhilfeträger hatte einen erheblichen Systemfehler: Sie orientierte sich nicht an Bedarfserhebungen, sondern an statistischen Berechnungen. Und so ist es auch nicht verwunderlich, dass die Forderungen nach einer kinder- und familienfreundlichen Infrastruktur mit bedarfsgerechten Angeboten für alle Altersstufen heftiger, die öffentliche Schelte und der Druck auf die politisch Verantwortlichen größer wurden. Dieser Druck führte aber nicht zu einer Ausweitung des Angebotes, sondern zur Einführung marktorientierter Steuerungselemente. Damit wollen die Mehrzahl der Länder offensichtlich Kosten einsparen und den Ausstieg von ihrer sozial- und bildungspolitischen Verantwortung vorantreiben. So ist es auch nicht verwunderlich, dass der Auftrag des KJHG, Chancengleichheit herzustellen, als "Planungsgröße" immer stärker in den Hintergrund rückte. Diese Prioritätensetzung ist kein "Naturgesetz", sondern eine politisch gewollte. Denn die notwendige Einführung von Marktelementen mit dem Ziel, die Betreuungsbedarfe der Eltern zu berücksichtigen, steht in keinem grundsätzlichen Widerspruch zur sozialpolitischen Steuerung. Man muss nur beides wollen!

In diesem Kontext sind auch die neuen Steuerungsmodelle "Kita-card" und "Kernzeit-Plus" zu bewerten, die bundesweit heftige Kontroversen ausgelöst haben. Keines dieser Modelle ist bisher in Kraft getreten. Erfreulich ist, dass Kernzeit-Plus" nicht nur, aber auch durch die Pisa-Studie "auf Eis" gelegt wurde. Im Modell "Kernzeit plus" war ein weiteres Bildungsangebot für den Nachmittag vorgesehen, das Eltern zusätzlich bezahlen müssten. Offensichtlich haben die Ergebnisse der Pisa Studie die eh schon vorhandenen Zweifel an der Sozialverträglichkeit dieses Modells, das ein Zwei-Klassen-Bildungssystem implementiert hätte, verschärft. Man kann den Bremer zu dieser Entscheidung nur gratulieren.

Mit der Einführung der kita-card propagiert der Hamburger Senat einen Systemwechsel, der eine bedarfsgerechte und nachfrageorientierte Belegung der Einrichtungen möglich machen soll. Anstatt ein regional orientiertes Versorgungsangebot bereit zu stellen, sollen personenbezogene Betreuungsleistungen bewilligt werden. Erziehungsberechtigte können auf dieser Grundlage die Einrichtung und die Betreuungszeiten frei wählen. Das klingt - aus der Perspektive der Eltern - attraktiv. Aber auch dieses Modell hat erhebliche Schwachstellen. Es ist im eigentlichen Sinne nicht marktgerecht, weil das Budget gedeckelt ist und nicht ausreicht, um die ermittelten Betreuungsbedarfe der Eltern zu decken. Kritisch ist auch an diesem Modell, das die Nachfragemacht der Eltern im Vordergrund steht, aber nicht die Entwicklungs- und Bildungsbedarfe der Kinder. Das Kind einer türkischen nicht berufstätigen oder einer deutschen arbeitslosen Mutter, das zur Förderung seiner Entwicklung z.B. einen Ganztagsplatz braucht, wird bei der Vergabepraxis nicht berücksichtigt. Vorrang hat das Kind der außerhäuslich erwerbstätigen Mutter, unabhängig davon, wie bildungsfördernd das elterliche Milieu ist. Diese Prioritätensetzung ist aber keineswegs typisch für Hamburg, sondern gängige Vergabepraxis in fast allen Regionen.

Ein weiteres bezeichnendes Beispiel für eine bedarfsorientierte Steuerung, die die Bedarfe von Kindern aus dem Blick verloren hat, ist die - mittlerweile bundesweit übliche - Berechnung der Nachmittagsbelegung; einziger Orientierungspunkt ist die Gruppengröße. Die besonderen Förderbedarfe einzelner Kinder, die aber nur in kleinen Gruppen umgesetzt werden können, sind im (Spar-) Konzept nicht vorgesehen.

Der umstrittene Bildungsauftrag

Die Reaktionen von Presse und Fernsehen auf die Pisa- Studie sind ärgerlich, denn sie vermitteln den Eindruck, dass "Bildung" nun erstmalig im "Pflichtenheft" der Kindertageseinrichtungen steht. Peinlich, dass die zuständige Ministerin in NRW - dem Bundesland mit den meisten Tageseinrichtungen - ähnliche Positionen verbreitet und offensichtlich ihr eigenes GTK, das einen sehr differenzierten Bildungsauftrag formuliert hat, nicht kennt. Das machen die Ambivalenz und Unkenntnis politisch Verantwortlicher deutlich, mit der die Umsetzung des Bildungsauftrages erheblich erschwert wird.

Seit die Kindertageseinrichtungen einen Bildungsauftrag haben, wird über seine Umsetzung und das "richtige Lernen" gestritten. Die Gründe dafür sind vielfältig und reichen weit zurück. In den siebziger Jahren - ausgelöst durch den Sputnikschock - gab es eine scharfe Auseinandersetzung über die Zuordnung der Fünfjährigen. "Wodurch lernen unsere Kinder effektiver? Durch eine verschulte Frühförderung oder durch eine ganzheitliche Förderung in den Kitas?", das war Untersuchungsgegenstand umfangreicher Modellversuche. Die Fragen wurden zugunsten eines ganzheitlichen Förderansatzes entschieden, da theoretisch begründet und empirisch belegt wurde, dass eine verschulte Frühförderung nicht dem entwicklungspsychologischen Stand fünfjähriger Kinder entspricht. An diesen Erkenntnissen hat sich bis heute nichts geändert, umso unverständlicher sind die Stimmen, die aufgrund der Pisa-Studie wieder nach einer verschulten Frühförderung rufen.

Auf der Grundlage dieser Modellversuche wurde in den achtziger Jahren eine zweite Reformwelle eingeleitet, in der um die besten Förderbedingungen gerungen und zugunsten des Situationsansatzes entschieden wurde, der "Lebensweltorientierung", "Ganzheitlichkeit", "Förderung der Kreativität" und "soziales Lernen" in den Mittelpunkt stellte.

Mitte der neunziger Jahre geriet die Umsetzung des Bildungsauftrages wiederum verschärft in die öffentliche und fachöffentliche Diskussion. Diesmal war es nicht der Sputnikschock, sondern die rasante Wirtschaftsentwicklung, insbesondere der südostasiatischen Staaten, die Befürchtungen nährten, Deutschland könne ins Hintertreffen geraten und seine Intelligenzreserven "verschleudern". Gefordert wurde, dass die Kita verwertbare Schlüsselqualifikationen vermitteln soll, die Kinder auf ihre zukünftigen Anforderungen entsprechend vorbereiten. Diese Kritik fand ein geteiltes Echo. Ihre Gegner hoben hervor, dass frühkindliche Bildungsprozesse nicht zweckgebunden sein dürften, sondern vielmehr die Selbstbildungskräfte des Kindes fördern müssen.

Die Auseinandersetzungen über die unzureichende Bildungsqualität zogen weitere Kreise, und die Frage stellt sich, warum es bisher nicht gelungen ist, den Bildungsauftrag überzeugend und nachvollziehbar umzusetzen. An diesem Defizit sind die Fachszene und die Politiker gleichermaßen beteiligt. Offensichtlich (ver-) führte der ganzheitliche Auftrag "Betreuen, Erziehen, Bilden" dazu, den "Bildungsaspekt" sehr vage zu formulieren. Wenn alle Aktivitäten in den Tageseinrichtungen bei Bedarf als "Bildung" definiert werden können, dann öffnet das der Beliebigkeit "Tür und Tor" und macht die Umsetzung des Bildungsanspruches suspekt. Auch ein verkürzter Lernbegriff, reduziert auf "Zwang", "Disziplin" und "Leistungsdruck", verkennt die Entwicklungsressourcen und die Lernlust der Kinder.

Es fehlte und fehlt ein theoretisch begründeter Bildungsbegriff, es fehlen definierte Qualitätsstandards und entsprechende Handlungskonzepte, die offensiv eingeführt, vertreten und belegt werden können. Diesen Mangel haben Politiker benutzt, um im Zuge von Kostensenkung die erforderlichen Rahmenbedingungen, die für eine Umsetzung des Bildungsanspruches erforderlich wären - z.B. kleine Gruppen, z.B. qualifiziertes Personal, individualisierte Arbeitsformen -, kontinuierlich zu verschlechtern und damit den Schwerpunkt auf die Betreuung zu setzen. Das hat sich mittlerweile auch im Sprachgebrauch eingebürgert: Geredet wird von "Betreuungseinrichtungen", der Bildungsaspekt ist schon exkommuniziert.

Ein weiterer Grund für die unzureichende Bildungsqualität ist das Qualifikationsprofil der Erzieherinnen. Die Ausbildung auf Fachschulniveau liegt im europäischen Vergleich auf dem untersten Level. Dies reicht schon lange nicht mehr aus, um die Erzieherinnen für die erheblich gestiegenen Praxisanforderungen sowohl in der pädagogischen Arbeit mit Kindern als auch in der Zusammenarbeit mit Eltern zu qualifizieren. Die Klagen darüber sind über zwanzig Jahre alt, und die Versuche, das Ausbildungsprofil anzuheben, sind immer wieder missglückt. Der letzte Versuch liegt zwei Jahre zurück und ist - mal wieder - an den Querelen der Ländervertreter in der Kulturministerkonferenz gescheitert.

Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass die Pisa-Studie "nur" die schon lange auf dem Tisch liegende Kritik der Fachszene bestätigt. Diese fordert:

• Die Ausbildung der Erziehrinnen muss deutlich verbessert werden und - wie in anderen europäischen Ländern - (Fach-) Hochschulniveau erhalten.
• Der Bildungsauftrag darf nicht in der Beliebigkeit der Einrichtungen bleiben, sondern muss verbindlicher werden. Erforderlich ist ein offenes Bildungscurriculum, mit dem kindliche Neugier, Motivation und die Fähigkeiten zum selbstgesteuerten Lernen gezielt gefördert werden.
• Die Bildungsqualität muss zielgenauer definiert, umgesetzt und überprüfbar werden. Dafür brauchen wir verbindliche fachliche Standards, wie sie in der nationalen Qualitätsinitiative entwickelt werden, aber auch ein Qualitätsmanagementsystem, wie z.B. die ISO 9000:2000, das die Bedingungen für die Umsetzung sicherstellt und extern überprüfbar macht.

Die Vorverlegung der Schulpflicht - als Reaktion auf die PISA-Studie - wäre allerdings absurd. Man kann wohl kaum davon ausgehen, dass eine Institution, die 30 Jahre lang ihre Kernaufgaben nicht geschafft hat, in der Lage ist, neue Aufgaben zu bewältigen. Damit würde keines der Probleme gelöst, sondern bestehende potenziert. Vorschulkinder brauchen für ihre Entwicklung ein Lernklima, das die Schule offensichtlich nicht bietet. Die Förderung von Kreativität und "kulturschöpferischer Energie", die Entwicklung kindlicher Neugier, Lernen-Wollen anstatt Lernen-Müssen sind die Grundlagen eines Lern- und Entwicklungskonzeptes für die Fünfjährigen. Um wer meint, ein "bisschen Drill" könne ja nicht schaden, kann bei den Hirnforschern nachlesen, das erst im Alter von sechs Jahren die neurologischen Voraussetzungen für ein zielgerichtetes, diszipliniertes Lernen gegeben sind.

Es bleibt dabei: Die Kindertageseinrichtungen bieten optimale Möglichkeiten für die Bildung der Kinder, sie müssen allerdings besser genutzt werden. Donata Elschenbroich hat es in umfangreichen Publikationen zum frühen Lernen auf den Punkt gebracht - sie fordert: Lasst den Schatz der frühen Kindheit nicht verkommen und verwandelt Kindergärten in Labors, Ateliers und Wälder!

Das Finanzierungsdilemma

Das Finanzierungsdilemma in diesem Arbeitsfeld lässt sich - salopp formuliert - auf folgenden Nenner bringen: "Der Bund darf nicht, die Länder bringen's nicht, die Kommunen können nicht". Die Finanzierung der Kitas war und ist ein ständiger Kampf gegen leere Kassen, der durch die Kosten des Rechtsanspruches härter geworden ist. Es vergeht kein Jahr, in dem nicht mindestens eines der Bundesländer den Rotstift ansetzt, direkte Zuwendungen streicht bzw. Richtlinien verändert und direkt oder indirekt qualitative Standards beschneidet. Auch die östlichen Bundesländer, die vor dem Hintergrund ihrer DDR-Geschichte quantitativ ein vorbildhaftes Angebot bereitstellten, sind mittlerweile auch auf drastischem Sparkurs.

Gegenüber fachlicher Kritik zeigen sich die Bundesländer bemerkenswert resistent. Vor vier Jahren empörte sich die Öffentlichkeit über die schlechte Qualität der Kitas, die Prof. Tietze in seiner Studie "Wie gut sind unsere Kindergärten?" präsentierte. Herr Tietze macht darin deutlich, dass Qualität zu 50% von den Rahmenbedingungen abhängig ist, die durch politische Vorgaben gesetzt werden. Diese Ergebnisse wurden von den politisch Verantwortlichen ignoriert, die Kürzungsspirale drehte sich weiter. Die öffentlichen Begründungen für Kürzungen verlaufen nach dem immer gleichen Muster: Man stellt sein eigenes Konzept als vorbildlich da, verweist auf das Bundesland, das noch drastischer gekürzt hat, und beschwichtigt nach dem Motto der Armentröstung: "Beklagt euch nicht, anderen geht's noch schlechter". Oder man fordert - in aggressiver Variante - das Ende der Kuschelpädagogik und den Abbau von Luxusstandards in den Kitas.

Versucht man, die qualitativen Standards der Länder im Detail miteinander zu vergleichen und genau auszurechnen, wie "lieb und teuer" jedem Bundesland Bildung und Erziehung "der lieben Kleinen" sind, wird's unübersichtlich: Denn jedes Land hat seine eigenen Finanzierungsmodalitäten, und im Dickicht föderaler Fürstentümer wird der Durchblick erschwert: Die ungleiche Auslegung des Rechtsanspruches, die Unterschiede zwischen Pro-Kopf-Förderungen, Pauschalierungen, Leistungsvereinbarungen, die verschiedenen Zuordnungen der Altersstufen und unterschiedliche Elternbeiträge erschweren einen aussagekräftigen Vergleich über die Qualitätskosten.

Über die quantitativen Defizite liegt eine neue Studie vor. Diese macht deutlich - was niemanden verwundern wird -, dass - auch ohne Berücksichtigung der Pisa-Studie - viel zu wenig Geld "im Topf" ist. Nachzulesen in der Süddeutschen Zeitung vom 4.12.2001, die über ein unveröffentlichtes Gutachten des DIW berichtet: Danach fehlen 22 Milliarden DM, um eine flächendeckende Betreuung für alle Altersstufen bereitzustellen. Wohlgemerkt von "Betreuung" ist die Rede, und nicht von den Kosten für die Finanzierung von Bildungsqualität.

Pikantes, wenn auch nicht unbekanntes Detail: Die Bundesländer, die am meisten Geld haben, geben prozentual am wenigsten aus. Ein besonders schlechtes Zeugnis erhalten Bayern und Baden-Württemberg, bekannt als Muster-Ländle der Republik. In beiden Ländern steht nur für jedes 100. Kind ein Krippenplatz bereit, in Brandenburg dagegen für jedes zweite. Für einen Ganztagsplatz zahlt Bayern 2.800 DM, Hamburg dagegen 12.000 DM.

Die Hoffnung, der Bund könne sich stärker an der Finanzierung beteiligen, ist vom Tisch. Die Bundesregierung hatte ein Gutachten in Auftrag gegeben, das die Finanzierungsbeteiligung des Bundes verfassungsrechtlich prüfen sollte. Bezeichnenderweise ist dieses Gutachten bisher nicht der Öffentlichkeit vorgestellt worden. Vermittelt wurde lediglich, dass der Bund Modellmaßnahmen fördern und sich an Investitionen beteiligen könnte. An der Finanzierung der Betriebskosten könne der Bund sich nicht beteiligen, es sei denn, man würde die Finanzverfassung ändern.

Damit ist man wieder am Ausgangspunkt der Finanzmisere angelangt. Nach dem Motto "Den letzten beißen die Hunde" bleibt ein zu großer Batzen an den Kommunen hängen. Diese fühlen sich übervorteilt und versuchen, die Lasten abzuschütteln. Sie wollen die Zuständigkeit für die Schulkinder abgeben und am liebsten auch die Fünfjährigen der Schule zuschustern. Die neueste Veröffentlichung der SGK "Zur Neuorientierung der Kinderbetreuung", erschienen im Dezember 2001, macht unmissverständlich deutlich, wohin die Reise gehen soll: Die sozialpolitischen Vorgaben des KJHG werden nicht einmal erwähnt und für "Bildung" fühlt man sich nicht zuständig. Hervorgehoben wird die Betreuung der Kinder bis zum Schuleintritt, um die Vereinbarkeit von Familie und Beruf zu fördern. Zentrales und einziges Ziel der SGK-Vorschläge ist das Einsparen öffentlicher Mittel, koste es, was es wolle. Das ist zwar systemimmanent nachvollziehbar, löst aber keines der anstehenden gesellschaftlichen Probleme.

Nun macht es wenig Sinn, auf die "Geizkragen" einzuprügeln, denn die Verschuldung der Kommunen ist Realität und wird es bleiben. Auch zukünftig werden wir das Klagelied über die leeren Kassen der Kommunen hören.

Ein neues Finanzierungssystem ist nötig!

Es führt kein Weg daran vorbei: Wenn das System Kindertageseinrichtungen seine bildungs- und gesellschaftspolitischen Aufgaben erfüllen soll, brauchen wir eine politische Kurskorrektur. Wir müssen endlich begreifen, dass die Finanzierung der Kindertageseinrichtungen eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe ist. Anstatt alle Jahre wieder die hohen Ausgaben in diesem Bereich zu beklagen, muss die immaterielle Wertschöpfung der Kindertageseinrichtungen in den Blick genommen und die dafür notwendigen Investitionen bereit gestellt werden. Dafür brauchen wir eine Neubestimmung gesellschaftlicher Prioritäten. Überholte, traditionsgebundene Privilegien, z.B. Ehegattensplitting und die soziale Überversorgung der Beamten, finanziert aus Steuergeldern, müssen endlich abgebaut werden. Andere Verteilungsregeln könnten den Weg für ein reformiertes Finanzierungssystem freimachen, das:

• die Finanzierung der Kitas abkoppelt von der Finanzkraft der Kommunen,
• die Zersplitterung finanzieller Zuständigkeiten zugunsten einer Bündelung finanzieller Ressourcen beendet,
• das Leistungsspektrum der Kitas allen Kindern - unabhängig von der Kaufkraft ihrer Eltern - zugänglich macht.

Reformvorschläge dafür liegen längst vor. Seit mehreren Jahren wird in Fachkreisen das Modell "Kinderkasse" diskutiert. Danach würden alle erwerbstätigen Bundesbürger, alle Arbeitgeber und der Bund Beiträge einzahlen, die auf kommunaler Ebene nach einem vereinbarten Verfahren verteilt würden. Dieses Modell könnte das jetzige Finanz- und Zuständigkeits-Chaos beenden und eine zielgerichtete Steuerung ermöglichen.