Aus: Deutscher Bundestag Wissenschaftliche Dienste, Fachbereich WD 9: Gesundheit, Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Sachstand WD 9 - 3000 - 017/09, Abschluss der Arbeit: 06.02.2009 (Abdruck mit Genehmigung des Deutschen Bundestages)

Rechtliche Möglichkeiten des Bundesgesetzgebers zur Verbesserung der Qualität (Betreuungsschlüssel, Gruppengrößen, Qualifikation des Personals) in Kindertagesstätten

Gyde Maria Bullinger

 

Zusammenfassung

Rechtliche Möglichkeiten des Bundesgesetzgebers zur Verbesserung der Qualität in Kindertagesstätten bestehen nur im engen Rahmen der Kompetenzregelung des Art. 72 Abs. 2 GG.

1. Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes im Bereich der Kinderbetreuung gemäß Artikel 74 Absatz 1 Nr. 7 GG

Die Gesetzgebungszuständigkeiten im Bereich der Kinderbetreuung werden nicht einheitlich beurteilt. Entscheidend ist, ob die Kinderbetreuung dem Sachgebiet der öffentlichen Fürsorge im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG zugeordnet werden kann und damit in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes fällt (Art. 72 Abs. 2 GG). Für diese Einordnung wird angeführt, dass der Begriff der öffentlichen Fürsorge nicht eng auszulegen sei und nicht nur die Jugendfürsorge im engeren Sinne umfasse, sondern auch die Jugendpflege, die das körperliche, geistige und sittliche Wohl aller Jugendlichen fördern wolle. Denselben Zielen diene auch die Kindergartenbetreuung. Sie helfe den Eltern bei der Erziehung, fördere und schütze die Kinder und trage dazu bei, positive Lebensbedingungen für Familien mit Kindern zu schaffen (vgl. § 1 Abs. 3 Nr. 1-4 SGB VIII). Für das spätere Sozialverhalten der Kinder sei diese zumeist erste Betreuung außerhalb des Elternhauses in hohem Maße prägend. Damit diene sie auf wirksame Weise dem Ziel der Jugendpflege, der präventiven Konfliktvermeidung.1 Andererseits kann der Kindergarten auch als vorschulische Bildungseinrichtung gesehen werden. Das Bildungswesen aber gehört nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes grundsätzlich zur Zuständigkeit der Länder.2

In der verfassungsrechtlichen Literatur wird wohl überwiegend die Auffassung vertreten, die Materie Kindertagesbetreuung gehöre zur Länderkompetenz für das Bildungswesen. Zur Begründung wird ausgeführt, dass Kindergärten bzw. -tagesstätten nach dem heute von ihnen gebotenen Bild jedenfalls kaum mehr als Fürsorgeeinrichtungen, sondern als Bildungseinrichtungen angesprochen werden sollten.3

Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung aus dem Jahre 1998 im Zusammenhang mit der Regelung von Kindergartengebühren ausgeführt, dass der Bildungsbezug diese Reglung nicht der Gesetzgebungskompetenz des Bundes entziehe. Die fürsorgerischen und bildungsbezogenen Aufgaben des Kindergartens seien untrennbar miteinander verbunden. Das Gericht sieht aber den Schwerpunkt des "Kindergartenwesens" nach wie vor in einer fürsorgenden Betreuung mit dem Ziel der Förderung sozialer Verhaltensweisen und damit (präventiver) Konfliktvermeidung. Hinter dieser dem Bereich der öffentlichen Fürsorge zuzuordnenden Aufgabe stehe der vorschulische Bildungsauftrag zurück. Eine einheitliche Zuordnung zum Bereich der öffentlichen Fürsorge im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG sei daher zu bejahen.4 Auf diese Auffassung stützt sich die Bundesregierung in den Ausführungen zu ihrer Gesetzgebungskompetenz im Gesetzentwurf zum Tagesbetreuungsausbaugesetz5 und zum Kinderförderungsgesetz.6

2. Umfang bundesrechtlicher Regelungskompetenz gemäß Art. 72 Absatz 2 GG

Da die Betreuung in Kindertagesstätten dem Bereich der öffentlichen Fürsorge in Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG zuzuordnen ist, hat der Bund gemäß Art. 72 Abs. 2 GG das Gesetzgebungsrecht für diesen Bereich, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtwirtschaftlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht. Art. 72 Abs. 2 GG stellt sich damit als zusätzliche Schranke für die Ausübung der Bundeskompetenz dar.7 Mit dem Kriterium der Erforderlichkeit bundesgesetzlicher Regelung wird der Bund auf den geringst möglichen Eingriff in das Gesetzgebungsrecht der Länder verwiesen. "Erforderlich" ist die bundesgesetzliche Regelung danach nur soweit, als ohne sie die vom Gesetzgeber für sein Tätigwerden im konkret zu regelnden Bereich in Anspruch genommene Zielvorgabe des Art. 72 Abs. 2 GG, also die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder die im gesamtstaatlichen Interesse stehende Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit, nicht oder nicht hinlänglich erreicht werden kann.8 Eine Bundeskompetenz besteht nicht, wenn landesrechtliche Regelungen zum Schutz der in Artikel 72 Abs. 2 GG genannten gesamtstaatlichen Rechtsgüter ausreichen; dabei genügt allerdings nicht jede theoretische Handlungsmöglichkeit der Länder. Insbesondere schließt die Möglichkeit gleich lautender Ländergesetze eine Bundeskompetenz nicht aus.9

Bundesrechtliche Regelungen zur Verbesserung der Qualität in Kindertagestätten sind daher nur zulässig, wenn sie diesen Anforderungen genügen.

2.1 Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse

Im Hinblick auf die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse ist der Bundesgesetzgeber nur dann zur Regelung befugt, "wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern der Bundesrepublik in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinander entwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnet."10 Hierfür muss der Gesetzgeber das Tatsachenmaterial sorgfältig ermitteln. Erst wenn es fundierte Einschätzungen der gegenwärtigen Situation und der künftigen Entwicklung zulassen, darf der Bund von seiner konkurrierenden Kompetenz Gebrauch machen.11 Dabei bedeutet "gleichwertige Lebensverhältnisse" nicht "einheitliche Lebensverhältnisse". Die bloße Verbesserung der Lebensverhältnisse genügt nicht.12

2.2 Wahrung der Rechts- und Wirtschafteinheit

Unterschiedliche Rechtslagen für die Bürger sind notwendige Folge des bundesstaatlichen Aufbaus und damit vom Grundgesetz zugelassen.13 Es müssen also zusätzliche Umstände hinzutreten, die eine Vereinheitlichung des Rechts erforderlich machen. Dies können eine nicht hinnehmbare Rechtszersplitterung und hieraus resultierende "unzumutbare Behinderungen im länderübergreifenden Rechtsverkehr" sein,14 insbesondere auch Störungen der Rechtssicherheit und Freizügigkeit.15

2.3 Gerichtliche Kontrolle der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG

Die Tatbestandsmerkmale des Art. 72 Abs. 2 GG unterliegen als unbestimmte Rechtsbegriffe der umfassenden gerichtlichen Kontrolle.16 Ihre Feststellung beruht jedoch auf gesetzgeberischen Prognosen, etwa dahingehend, wie sich die Verhältnisse ohne Eingreifen des Bundesgesetzgebers entwickeln werden.17 Der Gesetzgeber hat hierbei einen Prognosespielraum. Ob die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse durch eine gesetzliche Regelung erzielt wird, ist eine Frage wertender Beurteilung sowohl der bestehenden als auch der angestrebten Verhältnisse, für die dem Gesetzgeber die Einschätzungsprärogative zukommt.18 Sie betrifft insbesondere die Geeignetheit und Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung.19 Der Prognose müssen Sachverhaltsannahmen zu Grunde liegen, die sorgfältig ermittelt sind oder sich jedenfalls im Rahmen der gerichtlichen Prüfung bestätigen lassen. Die Prognose muss sich methodisch auf ein angemessenes Prognoseverfahren stützen lassen, und dieses muss konsequent verfolgt worden sein.20

3. Bundeskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 und Art. 72 Abs. 2 GG für die Novellierung der Vorschriften zur Tagesbetreuung für Kinder im SGB VIII

3.1 Begründung der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG durch den Bundesgesetzgeber

Der Bundesgesetzgeber hat die Vorschriften für die Kindertagesbetreuung im Sozialgesetzbuch (SGB) Achtes Buch (VIII)21, zuletzt geändert durch das Kinderförderungsgesetz22, normiert. Das Gesetz bezweckt unter anderem den quantitativen Ausbau der Kindertagesbetreuung, aber auch die qualitative Verbesserung der Kindertagespflege "durch angemessene, der Qualifikation entsprechende Honorierung/Entlohnung der Tagespflegepersonen und Öffnung für landesrechtliche Regelungen für professionelle Formen der Großtagespflege".23 Der qualitätsorientierte Ausbau der Kinderbetreuung stand bereits im Zentrum der Regelungen des Tagesbetreuungsausbaugesetzes, das die Regelungen des Sozialgesetzbuches VIII zum 1. 1. 2005 geändert hat.24 Der Bundesgesetzgeber leitet seine Regelungskompetenz bei beiden Gesetzen daraus ab, dass die Regelungen sowohl zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet als auch zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtdeutschen Interesse erforderlich sind (Art. 72 Abs. 2 GG).25 So heißt es in beiden Begründungen nahezu gleichlautend, die aus der Vielfalt der unterschiedlichen Landesregelungen resultierende Rechtszersplitterung könne nicht hingenommen werden. Angesichts der von Land zu Land unterschiedlichen Zugangskriterien zu den Tageseinrichtungen könnten Eltern, die eine Erwerbstätigkeit mit Pflichten in der Familie vereinbaren wollten und angesichts der Anforderungen der Wirtschaft ein hohes Maß an Mobilität aufbringen müssten, nicht darauf vertrauen, in allen Ländern ein im wesentlichen gleiches Angebot an qualitätsorientierter Tagesbetreuung vorzufinden. Aus demselben Grunde könnten auch überregional agierende Unternehmen nicht damit rechnen, in allen Ländern auf ein Potenzial qualifizierter weiblicher Arbeitskräfte zurückgreifen zu können, da diese durch regional fehlende Betreuungsmöglichkeiten an einer Erwerbstätigkeit gehindert seien. Ferner schüfen die derzeit unterschiedlichen Regelungen Hindernisse für den Wirtschaftsverkehr im Bundesgebiet. Das Potenzial gut ausgebildeter Fachkräfte sei ein zentraler Faktor für die Attraktivität des Wirtschaftsstandorts Deutschland. Der Ausbau von Kindertageseinrichtungen sei eine wesentliche Voraussetzung für die Mobilisierung des Beschäftigungspotentials von Frauen. Engpässe in der Versorgung mit Betreuungsplätzen hätten unmittelbare Folgen für die Rekrutierung qualifizierter Arbeitskräfte und damit für die Wettbewerbsfähigkeit dieser Region.26

Die von der Bundesregierung in ihrer Kompetenzbegründung angeführten Argumente der Rechtszersplitterung bei den Zugangskriterien und der Mobilität von arbeitssuchenden Eltern als zentrale Voraussetzung für die Attraktivität Deutschlands als Wirtschaftsstandort sowie der Wettbewerbsfähigkeit der Regionen zielen vorwiegend auf eine verbesserte Anspruchssituation und damit eher auf eine quantitative Verbesserung als auf eine qualitative Verbesserung der Kinderbetreuung.

3.2 Qualitätsanforderungen für die Tagesbetreuung von Kindern im SGB VIII

Dem entsprechend bleiben die im Gesetz verankerten Qualitätsanforderungen an die Einrichtung und Genehmigungsfähigkeit und den Betrieb von Einrichtungen zur Kinderbetreuung auch nach der Neufassung zurückhaltend und überlassen die weitere Ausgestaltung der Anforderungen damit oder auch ganz ausdrücklich dem Landesgesetzgeber (vgl. die Vorschriften zur Förderung in Tageseinrichtungen und in Kindertagespflege, §§ 22, 22a und 23 SGB VIII sowie zur Erlaubnis, §§ 43 und 45 SGB VIII).

3.3 Möglichkeit weitergehender Qualitätsanforderungen durch Bundesrecht

Bundesrechtliche Anforderungen an die Eignung und Qualität von Fachkräften in Tageseinrichtungen oder bei Tagespflegepersonen sowie (weitere) Vorgaben zur Gruppengröße für die Genehmigungsfähigkeit von Tageseinrichtungen und Kindertagespflege sind an den Vorgaben des Art. 72 Abs. 2 GG zu messen. Diese Vorschrift trägt dem Umstand Rechnung, dass im Kompetenzgefüge des Grundgesetzes bei gleicher Eignung von Regelungen zur Erfüllung der grundgesetzlichen Zielvorgaben grundsätzlich den Ländern der Vorrang gebührt (Art. 30 und Art. 70 GG).27 Dem Bund ist damit grundsätzlich gesetzgeberische Zurückhaltung geboten.28

Eine Kompetenz für weitere Qualitätsanforderungen zur "Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse" (Art. 72 Abs. 2 GG – zweite und dritte Zielvorgabe) scheidet aus, nachdem der Bund mit den wiederholt und zuletzt Ende 2008 geänderten Vorgaben im Achten Buch Sozialgesetzbuch einen Rahmen für die Kinderbetreuung geschaffen hat. Entsprechende Regelungen sind nicht erforderlich, um erhebliche Rechtsunsicherheiten und damit unzumutbare Behinderungen für den länderübergreifenden Rechtsverkehr abzuwehren. Auch zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik wird man entsprechende Bundesregelungen nicht für notwendig halten können.29

Eine Bundeskompetenz könnte allenfalls mit dem Erfordernis der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet begründet werden (Art. 72 Abs. 2 GG – erste Zielvorgabe). Das bundesstaatliche Rechtsgut gleichwertiger Lebensverhältnisse ist allerdings erst dann bedroht und der Bundesgesetzgeber nur dann zum Eingreifen ermächtigt, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern der Bundesrepublik in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinander entwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnet.30 Hierfür muss der Gesetzgeber das Tatsachenmaterial sorgfältig ermitteln. Erst wenn das Material fundierte Einschätzungen der gegenwärtigen Situation und der künftigen Entwicklung zulässt, darf der Bund von der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch machen.31 Zur Begründung seiner Regelungskompetenz für weitere Qualitätsanforderungen bei Kindertageseinrichtungen oder der Kindertagespflege müsste der Bundesgesetzgeber nachweisen, dass das Fehlen oder die Unterschiedlichkeit entsprechender Landesregelungen zu einer im oben genannten Sinne disparaten Entwicklung der Lebensverhältnisse in den Ländern geführt hat. Darüber hinaus muss die bundesrechtliche Regelung aber auch erforderlich sein, in dem Sinne, dass ohne sie die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse nicht oder nicht hinlänglich erreicht werden kann.32 Der Nachweis wird zum gegenwärtigen Zeitpunkt kaum erbracht werden können, da zunächst abzuwarten wäre, inwieweit die Länder die bestehenden Vorgaben umsetzen.

4. Anmerkung

Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Die Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste sind dazu bestimmt, Mitglieder des Deutschen Bundestages bei der Wahrnehmung des Mandats zu unterstützen. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Leitung der Abteilung W.

5. Endnoten

  1. BVerfG, Beschluss v. 10.03.1998, BVerfGE 97, S. 332, 341 f. Burghart, in: Leibholz/Rinck, Kommentierung zu Art. 74 Rdn. 243.
  2. Maunz, in: Maunz/Dürig, Kommentierung zu Art. 74 Rdn. 116.
  3. So Kunig, in: von Münch/Kunig, Kommentierung zu Art. 74 Rdn. 34. Vgl. auch Oeter, in: Starck, Kommentierung zu Art. 74 Rdn. 67. Maunz, in: Maunz/Dürig, Kommentierung zu Art. 74 Rdn. 116. Degenhard, in: Sachs, Kommentierung zu Art. 74 Rdn. 38.
  4. BVerfG, Beschluss v. 10.03.1998, BVerfGE 97, S. 332, 342.
  5. Gesetz zum qualitätsorientierten und bedarfsgerechten Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder (Tagesbetreuungsausbaugesetz – TAG) vom 27. Dezember 2004 ( BGBl. I S. 3845). Bundestagsdrucksache 15/3676 S. 22.
  6. Gesetz zur Förderung von Kindern unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege (Kinderförderungsgesetz – KiföG) vom 10. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2403). Bundestagsdrucksache 16/9299, S. 11.
  7. BVerfG, Urt. v. 24.10.2002, BVerfGE 106, S. 62, 135.
  8. Burghart, in: Leibholz/Rinck, Kommentierung zu Art. 72 Rdn. 191.
  9. BVerfG, Urt. v. 24.10.2002, BVerfGE 106, S. 62, 149 f. vgl. ferner BVerfG, Urt. v. 27.07.2004, BVerfGE 111, S. 226 , 254.
  10. BVerfG, Urt. v. 24.10.2002, BVerfGE 106, S. 62, 142.
  11. BVerfG, Urt. v. 24.10.2002, BVerfGE 106, S. 62, 144.
  12. Degenhart, in: Starck, Kommentierung zu Art. 72 Rdn. 15.
  13. Burghart, in: Leibholz/Rinck, Kommentierung zu Art. 72 Rdn. 212.
  14. BVerfG, Urt. v. 24.10.2002, BVerfGE 106, S. 62, 145.
  15. Degenhart, in: Starck, Kommentierung zu Art. 72 Rdn. 16.
  16. BVerfG, Urt. v. 24.10.2002, BVerfGE 106, S. 62, 142.
  17. Vgl. Degenhart, in: Starck, Kommentierung zu Art. 72 Rdn. 20.
  18. BVerfG, Urt. v. 24.10.2002, BVerfGE 106, S. 62, 149.
  19. Degenhart, in: Starck, Kommentierung zu Art. 72 Rdn. 20.
  20. Grundlegend hierzu BVerfG, Urt. v. 24.10.2002, BVerfGE 106, S. 62, 151 f.
  21. Achtes Buch Sozialgesetzbuch – Kinder- und Jugendhilfe – in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Dezember 2006 (BGBl. I S. 3134), zuletzt geändert durch Artikel 3 Abs. 3 des Gesetzes vom 31. Oktober 2008 (BGBl. I S. 2149).
  22. Gesetz zur Förderung von Kindern unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege (Kinderförderungsgesetz – KiföG) vom 10. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2403).
  23. Begründung zum Gesetzentwurf, Drucksache 16/9299, S. 2.
  24. Gesetz zum qualitätsorientierten und bedarfsgerechten Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder (Tagesbetreuungsausbaugesetz – TAG) vom 27. Dezember 2004 ( BGBl. I S. 3845).
  25. Drucksache 15/3676 S. 22 ff. Drucksache 16/9299 S. 11 f.
  26. vgl. im Einzelnen die Gesetzesbegründungen Drucksache 15/3676 S. 22 ff. Drucksache 16/9299 S. 11 f.
  27. Burghard, in: Leibholz/Rinck, Kommentierung zu Art. 72 Rdn. 191.
  28. Das wird auch von der Bundesregierung so gesehen, vgl. die Äußerungen des Parl. Staatssekretärs beim BMFSJ Hermann Kues, Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 16/84, S. 8452 (D) und S. 84 53 (D), 84. Sitzung v. 7. März 2007, Berlin.
  29. Grundlegend zu den Anforderungen BVerfG, Urt. v. 24. 10. 2002, BVerfGE 106, S. 62, 145ff.; Burghard, in: Leibholz/Rinck, Kommentierung zu Art. 72 Rdn. 211 ff.; Degenhard, in: Sachs, Kommentierung zu Art. 72 Rdn. 16 f.
  30. BVerfG, Urt. v. 24. 10. 2002, BVerfGE 106, S. 62, 142.
  31. Burghard, in: Leibholz/Rinck, Kommentierung zu Art. 72 Rdn. 206.
  32. Burghard, in: Leibholz/Rinck, Kommentierung zu Art. 72 Rdn. 191.

6. Literaturverzeichnis

Leibholz, Gerhard/Rinck, Hans-Justus (Begründer), fortgeführt von Hesselberger, Dieter, bearbeitet von Burghart, Axel. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Köln 47. Lfg. November 2007 (zitiert: Burghart, in: Leibholz/Rinck).

Maunz, Theodor/Dürig, Günter (Begründer). Grundgesetz, Kommentar, Band V Art. 70 – 99, München, 53. Lfg. Oktober 2008 (zitiert: Bearbeiter, in: Maunz/Dürig).

Münch, Ingo von/Kunig, Philip (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, 5. Auflage Bd. III – Art. 70-146, München 2003 (zitiert: Bearbeiter, in: von Münch/Kunig).

Sachs, Michael (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, 5. Auflage München 2009 (zitiert: Bearbeiter, in: Sachs).

Starck, Christian (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, 5. Auflage Band 2: Artikel 20 bis 82, München 2005 (zitiert: Bearbeiter, in: Starck).